Перед выборами в местные самоуправления партии щедро раздают обещания: «снизим налоги», «улучшим систему здравоохранения», «сделаем электричество дешёвым», «сохраним школы рядом с домом». Но многие из этих пунктов вообще не в компетенции местной власти – для них нужны решения Рийгикогу и министерств. Что действительно может муниципалитет и как избирателю проверить реалистичность обещаний, выясняла «МК-Эстония».
В самом разгаре неделя муниципальных выборов – с 13 октября на участках началось предварительное голосование, 19 октября – последний день голосования. Агитация на финише усиливается, и избирателям порой непросто: лозунгов много, программы объёмные, а проверить каждое обещание удаётся не всем.
Чтобы отделить реализуемые инициативы от заявлений, выходящих за рамки полномочий местной власти, мы собрали краткую «карту компетенций» муниципалитетов и сверили ключевые пункты программ.
За экспертными пояснениями – что действительно можно сделать на уровне города или волости и как быстро оценить реалистичность обещаний – мы обратились к доценту кафедры политической социологии Института общественных наук Таллиннского университета Мари-Лийз Якобсон и заместителю руководителя Центра прикладных социальных исследований Тартуского университета, а также преподавателю сравнительной политики Института политических исследований имени Йохана Шютте Хелен Урманн.
Супермаркет обещаний
Недавно Мари-Лийз Якобсон на портале привела интересное сравнение: «Приближаются местные выборы, и это немного похоже на последние выходные перед Рождеством в универмаге» – яркий выбор «товаров» привлекает внимание, а реклама эхом зовёт «не упустить заманчивое предложение».
По её словам, избирательные кампании работают по законам экономики внимания: чтобы выделиться, партии расширяют набор обещаний, даже таких, которые кажутся абсурдными.
«Обещать слишком много – опасно», – подчёркивает Якобсон.
Она проводит параллель с рынком: краткосрочная выгода от завышенных обещаний оборачивается долгосрочным «репутационным долгом». В итоге страдает не только одна партия: завышенные обещания бьют по доверию к политике в целом.
Якобсон обращает внимание и на тип выходящих за рамки полномочий муниципалитета тезисов: «Некоторые партии обещают изменить страну, обеспечить рост экономики, остановить рост налогов и решить демографический кризис».
Она задаётся вопросом – как старейшина района способен «снизить налоги» или «остановить демографический кризис»? И констатирует: такие формулы труднее проверить, чем «построят ли туннель или школу».
По оценке доцента, этому способствует слабость институтов и то, что местные СМИ плохо контролируют повестку.
Якобсон подчёркивает рост персональной ответственности в момент публичного контакта с избирателями: «Но когда на предвыборных дебатах приходится смотреть избирателям в глаза и открыто заявлять перед всеми, что у нас есть чёткий план реализовать тот или иной пункт, ответственность становится куда более весомой».
Она напоминает и о том, как именно избиратели принимают решения: «Исследования показывают, что избиратели придают большое значение предвыборным обещаниям, но это не единственный фактор… Очень важную роль играет также ретроспективное голосование – то есть при выборе учитывают, были ли выполнены обещания, данные на предыдущих выборах».
Полномочия и «красные линии»
Но как избирателю определить, какие обещания на муниципальном уровне реалистичны, а какие неизбежно уходят на уровень государства?
По словам Якобсон, все обещания, которые предполагают изменение законов на государственном уровне, выходят за пределы местного самоуправления (KOV): «Местное самоуправление не может отменить государственные реформы: если государство решило реформировать общее образование или отменить бесплатное высшее образование, то муниципалитет это изменить не может; он может только предлагать дополнительные виды поддержки. Также местная власть не может менять НДС, подоходный налог, отменять автоналог и т. п. ».
При этом, по ее словам, в сильно упрощённом виде к компетенции KOV относятся три типа задач: «Роль местного самоуправления – планировать и формировать публичное пространство – городской облик, волостной центр и другие важные для общества места».
Якобсон поясняет: «Местное самоуправление в значительной степени отвечает за предоставление социально-образовательных услуг. Сюда относятся социальное обеспечение и помощь, детские сады, основные школы, а также развитие местной культурной и спортивной жизни. Самоуправление организует коммунальные услуги: содержание дорог и улиц, водоснабжение, канализацию, обращение с отходами, общественный транспорт и при необходимости обеспечение общественного порядка в дополнение к государственным полицейским услугам».
Доцент добавляет, что государство может делегировать KOV и другие функции, но условия при этом конкретны: «Тогда со стороны государства обычно предъявляют достаточно четкий заказ, что именно город или волость должны делать».
В налоговой плоскости рычаги KOV – невелики: «Город или волость могут вводить или отменять местные налоги, например туристический сбор, но на основные налоги, например – подоходный налог или НДС, они никак повлиять не могут. Также ставки и льготы по земельному налогу устанавливают на государственном уровне. У местного самоуправления есть лишь небольшой, установленный законом диапазон, в рамках которого можно менять ставку».
Хелен Урманн также подчёркивает: налоговая и пенсионная политика – это сфера государства, а не волостей и городов.
«Пенсии, социальный налог, подоходный налог и налоговые изъятия – это сфера государственного законодательства и госбюджета, закреплённая в законах», – объясняет она.
Муниципалитеты обладают ограниченными инструментами. Они могут устанавливать некоторые местные налоги и сборы, выплачивать социальные пособия в рамках собственного бюджета, а также оказывать поддержку жителям и косвенно бизнесу – например, через льготную аренду помещений или точечные субсидии. Однако менять налоговое право они не могут.
В сфере безопасности их роль – также вспомогательная: «В ведении KOV не находятся наем полицейских, определение мест дислокации подразделений, их численность и бюджет. Вместе с тем самоуправления могут поддерживать организации, отвечающие за безопасность общин, предоставляя небольшие дотации, помещения и другие формы помощи».
Здоровье и энергия
Якобсон напоминает, что здравоохранение регулируют «сверху»: «Здравоохранение – услуга, планируемая на государственном уровне. Местные самоуправления не решают, будет ли и где именно больница или центр семейных врачей, и какова длина очереди к врачу-специалисту».
По её словам, роль KOV в здравоохранении в основном – косвенная: «Местное самоуправление может влиять на ситуацию опосредованно – через пространственное планирование (где и с какой функцией строится объект). Также самоуправление может построить собственный «дом здоровья» или предложить семейному врачу в волости льготные либо более современные условия труда. Либо организовать проекты по укреплению здоровья и профилактике».
Энергетика в Эстонии, отмечает доцент, – тоже относится к сфере политики государственного уровня, однако сейчас у местного самоуправления сравнительно большие рычаги влияния на то, где именно, например, возводить ветропарки.
При этом Якобсон обращает внимание на участие жителей: «Само-управление может обеспечить, чтобы местные жители были по существу включены в процессы планирования – чтобы с интересами местных жителей считались, а также, чтобы их интересы были представлены в процессе подготовки следующего общегосударственного плана».
Транспорт и «школа рядом»
В предвыборных программах сразу трёх партий звучит обещание «школа рядом с домом» – сохранить малые школы, обеспечить доступное место в детсаду и не увеличивать путь ребёнка до учебного заведения. Что из этого действительно в зоне KOV и как находить баланс между доступностью, качеством и расходами?
«Сфера образования, – говорит Хелен Урманн, – ещё один яркий пример разграничения полномочий. Ставки оплаты труда учителей, учебные планы и стандарты определяет государство. Задача муниципалитетов – обеспечить средства, чтобы зарплаты учителей в подведомственных школах соответствовали национальным ставкам. Дополнительно они могут привлекать педагогов через жилищные пособия, компенсации проезда и развивать кружковую деятельность, дополнительное образование и школьный транспорт».
Особое внимание Хелен Урманн уделяет теме малых школ. По её словам, при планировании школьной сети важно придерживаться трёх критериев: развитие ребёнка, осмысленная доступность и рациональное использование средств.
Если сохранение небольшой школы приводит к тому, что один учитель совмещает несколько ставок, отсутствуют предметники и опорные специалисты, а дети лишены возможностей для социального развития, то в долгосрочной перспективе это не даёт выгоды ученикам и создаёт образовательное неравенство.
Доступность нельзя измерять только километрами: важно, как организованы перевозки, насколько они безопасны и позволяют участвовать во внешкольной жизни.
Финансовую сторону тоже нужно оценивать широко – что обходится дороже: содержать школу «у дома» или выстраивать транспортную сеть и поддерживать переход в другую школу. Такая поддержка может включать финансовую помощь для знакомства с новой школьной средой и совместные мероприятия, облегчающие адаптацию заранее.
Урманн отмечает, что смена школы сложна для ребёнка любого возраста: это стресс, возможное снижение успеваемости, разрыв социальных связей. Однако если переход хорошо спланирован и поддержан обеими школами, негативные последствия можно минимизировать.
Она добавляет: «Однако компромиссные решения возможны. В ряде регионов малые школы сохраняют для начальной ступени, а затем дети переходят в более крупные. Это оправдано, так как на раннем этапе нет необходимости в отдельных предметниках, а малые классы облегчают адаптацию. Возможна и «сетевая» модель, при которой одна школа имеет «штабы» в разных населённых пунктах, а обучение частично проходит в виртуальном или гибридном формате. Какой бы вариант ни был выбран, ключевым остаётся одно – качество образования и удовлетворение потребностей ребёнка».
«Что касается организация общественного транспорта – это тоже зона ответственности KOV, – объясняет Мари-Лийз Якобсон. – То есть – школьные автобусы, то, сколько стоит билет на городской транспорт, и кто может ездить на нём бесплатно».
Она уточняет, что полномочия KOV по транспорту включают и нетипичные решения: «Можно также представить, что волость оплачивает своим жителям пользование общественным транспортом за пределами города или волости. Но в обоих случаях имеет смысл спросить, сколько это стоит и за счёт чего в бюджете берут эти деньги».
В школьной теме решения – также локальны. По словам Якобсон, маршрут и удалённость детсада и основной школы для семей с детьми – в компетенции KOV.
Она уточняет: «Как и то, в какое время и по каким маршрутам ходит школьный автобус, или как организовано питание в школах».
Ответственность и проверка
По словам Мари-Лийз Якобсон, самый эффективный способ обеспечить подотчётность избранных представителей – наблюдать за их деятельностью на протяжении всего срока полномочий.
«В течение четырёх лет можно внимательно следить за тем, как выбранные нами представители справляются со своей работой», – подчёркивает она.
Один из действительно действенных и обязывающих инструментов – открытые дебаты на уровне местных сообществ.
«В своей деревне или районе кандидаты могут в присутствии всех жителей открыто обозначить свои приоритеты, а через четыре года – вернуться к этим обещаниям и обсудить, удалось ли им реализовать задуманное и каким образом», – объясняет доцент.
При этом она предостерегает от чрезмерных ожиданий: участие само по себе не является универсальным решением.
«Партисипативный бюджет – не волшебная палочка. Чаще всего с его помощью распределяют лишь небольшую часть общественных средств», – отмечает Якобсон.
По её словам, важнее не просто наличие такого механизма, а качество его применения: «Более значимо не то, используют ли партисипативный бюджет, а то, как именно».
Наиболее успешными она считает подходы, направленные на расширение возможностей конкретных групп.
«Речь идёт о целенаправленной работе с определёнными категориями граждан – например, можно организовать отдельную серию мозговых штурмов для молодёжи или пожилых людей своего города. Там они смогут обсудить и сформулировать свои интересы и приоритеты, а затем решить, как наиболее эффективно направить бюджетные средства на достижение этих целей», – поясняет Якобсон.
По её мнению, такой формат – это не только инструмент подотчётности, но и настоящая школа гражданственности, а также инкубатор предпринимательства: именно из таких инициатив часто «вырастают» новые идеи и проекты, способные оживить местную жизнь.
Наш анализ
Миссия выполнима? Обещания партий на выборах‑2025 в Таллинне
Обычно политики выражаются довольно обтекаемо и формулируют свои обещания размыто, избегая конкретики. Однако бывают случаи, когда они дают обещания, которые на местном уровне реализовать весьма сложно. Вот несколько ярких примеров.
Центристская партия
- «Освободим пенсии от подоходного налога».
Пенсии и подоходный налог относятся к компетенции государства. Муниципалитет не может индексировать пенсии или менять налоговую базу. На практике он может предоставлять скидки и льготы на местные услуги – например, проезд для пенсионеров, посещение бассейна или кружков, а также выплачивать адресные доплаты из собственного бюджета.
- «Исключим повышение земельного налога. В самоуправлениях, где у власти Центристская партия, земля под жилыми домами останется бесплатной для жителей».
Земельный налог регулирует государство, а KOV может изменять ставку лишь в узких пределах, установленных законом. Обещания вроде «никогда не повышать» или «всегда 0 для всех» возможны только там, где это уже разрешено законом, и действуют лишь на территории самого самоуправления. Влиять на правила для всей страны муниципалитет не может.
- «Будем добиваться снижения процентных ставок по кредитам».
Процентные ставки определяют банки, рынок кредитов и Банк Эстонии – у KOV нет инструментов для их изменения. На практике муниципалитет может предоставлять поручительства для социальных проектов, развивать программы аренды и социального жилья, а также выделять субсидии на реновацию.
- «Обеспечим работу семейных врачей, аптек и оказание услуг по уходу в сельских районах».
Сеть медицинских учреждений и их финансирование планируют на государственном уровне. Семейные врачи – частные поставщики медуслуг и получают финансирование через Кассу здоровья. KOV не может по своему решению назначить врача в каждый населённый пункт.
- «Сохраним сланцевый сектор, обеспечим дальнейшее производство энергии из сланца».
Это не относится к полномочиям KOV. Энергетическая политика, объёмы генерации, лицензии на добычу сланца, разрешения на работу электростанций, тарифы и правила рынка определяют государственные органы и Eesti Energia.
EKRE
- «Не допустим строительства мечети в Таллинне».
Запрещать объекты по религиозному признаку нельзя – это противоречит Конституции и законам об равном обращении. Город может регулировать зонирование и параметры зданий, но не религиозную принадлежность.
- «Не позволим «затопить» Эстонию иммигрантами».
Миграционная политика, оформление виз и видов на жительство полностью относятся к компетенции государства.
- «Выбрав нас, можно быть уверенным, что зарплаты начнут расти, а цены и налоги – снижаться!»
KOV не устанавливает большинство налогов – таких как НДС, подоходный налог или акцизы – и не влияет на общий уровень цен и зарплат.
- «Гарантируем доступность общественного транспорта, медпомощи и услуг рядом с домом».
Да, местное самоуправление отвечает за организацию городских перевозок. А вот сеть семейных врачей, очереди и тарифы находятся в ведении государства и Кассы здоровья.
Партия Реформ
- «Доведём до конца переход к эстонскоязычному и ориентированному на эстонские ценности образованию».
Это реформа, которую осуществляют на государственном уровне, – она затрагивает учебные планы, язык обучения и образовательные стандарты. Город может поддерживать школы, например, предоставлять менторов и дополнительные ресурсы. Однако самостоятельно изменить всю систему и закрепить изменения нормативно он не может.
- «Повысим зарплату учителям и обеспечим меньшие размеры классов».
Размер классов, базовые ставки и оклады определяют на государственном уровне. Таллинн может предоставлять лишь дополнительные выплаты (надбавки), а также строить новые классы и школы. Однако обеспечить повсеместно малочисленные классы и повысить зарплаты всем учителям город не может – это выходит за рамки его полномочий и бюджета.
Социал-демократы
- «Совместно с государством возьмём курс сделать дошкольное образование бесплатным. Первым шагом освободим от платы за садик малоимущие и многодетные семьи».
Это реформа бюджетного и нормативного уровня государства. Отдельный KOV может отменить или снизить плату для отдельных групп (что СДЕ и предлагают как первый шаг), но сделать услугу «бесплатной для всех по стране» он не может.
- «Поддерживаем сбалансированное развитие местной энергетики и создание возможностей для местных сообществ участвовать в получении выгоды от этих проектов».
Стратегическое планирование, тарифы и крупная генерация регулируют на государственном уровне. KOV может инициировать энергетические кооперативы, резервировать землю, устанавливать санитарно-защитные зоны и реализовывать небольшие проекты. Однако распределение доходов от крупных объектов зависит от государственных правил и отдельных договорённостей.
Eesti 200
- «Размер классов будет сокращён до 24 учеников, нагрузка на учителей – уменьшена, а зарплаты – повышены».
Базовые ставки и нормативы определяются на государственном уровне. Город может поддерживать систему через надбавки, наем ассистентов и строительство новых классов, но самостоятельно пообещать всем «24 ученика в классе» и повышение окладов он не может.
- «Ускорим создание новых трамвайных линий в Кристийне, Пыхья-Таллинне и по направлению Ласнамяэ–Маарду».
В пределах Таллинна реализация возможна поэтапно, но потребует значительных средств. За пределами города без участия государства это невозможно.
