Государственный продовольственный резерв Эстонии способен обеспечить едой и водой лишь каждого десятого. К такому выводу пришел Госконтроль, указав, что цель правительства – обеспечить запас продовольствия для всего населения на 14 дней, установленная в начале 2022 года, до сих пор не выполнена. Почему вместо этого был выбран ориентир в обеспечение продуктами лишь 10% жителей на 30 дней и насколько такая модель соответствует реальным кризисным сценариям, разбиралась «МК-Эстония».
В январе стало известно, что в ходе аудита состояния государственных продовольственных резервов, проведенного Госконтролем Эстонии, выяснилось: Эстонский центр резервов (Eesti Varude Keskus, EVK) не достиг поставленной правительством цели – обеспечить запас продовольствия для всего населения на 14 дней. Вместо этого центром была установлена более скромная задача: обеспечить продовольствием десять процентов населения на один месяц.
Госконтроль в своем отчете указывает, что выбранный целевой уровень «продовольствие для 10% населения на 30 дней» не соответствует целям, установленным правительством. Он не привязан к конкретным кризисным сценариям, что затрудняет оценку его достаточности при различных чрезвычайных ситуациях, и что текущий целевой уровень продовольственного резерва не учитывает возможные потребности при конкретной чрезвычайной ситуации или кризисе национальной безопасности.
По мнению контролеров, разные ведомства должны действовать координированно при формировании продовольственного резерва, соотносить его объем с потенциальными кризисами и отрабатывать на учениях механизм распределения ресурсов.
Как отметил государственный контролер Янар Хольм, наличие запасов лучше, чем их отсутствие, однако в ходе аудита не было получено исчерпывающих объяснений, почему выбрали цель обеспечить именно одну десятую часть населения, из-за чего эта цифра производит впечатление взятой с потолка.
Закрома Родины
Зачем вообще нужен государственный резерв продовольствия и что он собой представляет? Для внутренней безопасности он имеет ключевое значение: именно от его наличия зависит способность государства обеспечить людей едой в первые дни кризиса, когда магазины стремительно пустеют, домашние запасы быстро иссякают, а риск паники и массовых беспорядков особенно высок.
Известно, что голод – один из самых быстрых и мощных факторов социальной дестабилизации. Запас продовольствия на месте смягчает риски краж, грабежей, мародерства в начальной фазе кризиса. Таким образом, для сохранения дееспособности государства и нормального функционирования общества наличие провианта в достаточном количестве – одно из важнейших условий. Объем именно этого резерва сейчас и признан недостаточно обоснованным.
По словам руководителя по коммуникациям и партнерским отношениям EVK Мартина Яшко, нынешний стратегический запас продовольствия государства состоит из готовой еды и продуктов питания, которые предназначены для использования в качестве жизненно важного резерва для населения в случае масштабного кризиса, когда обычные цепочки поставок нарушены и возникает угроза жизни людей.
В продовольственный резерв, управляемый EVK, входят различные продукты с длительным сроком хранения, простые в приготовлении и не требующие хранения в холоде (готовые блюда, консервы, сухие продукты, зерновые изделия, напитки и т. д.), в том числе – бутилированная питьевая вода.
«Государственный резерв готовой еды предназначен прежде всего для обеспечения массового питания или формирования продуктовых наборов в случае масштабного кризиса. Часть продуктов готова к употреблению сразу и не требует дополнительного доступа к воде, электричеству или термической обработке, – рассказывает Яшко. – Он хранится у партнеров EVK – эстонских предприятий, которые по договору обязаны в любой момент иметь на своих складах согласованный объем продуктов и напитков. В кризисной ситуации государство выкупает его у производителей и оптовых продавцов».
Он утверждает, что ключевое условие успешного формирования любого вида резервов – наличие четкой, измеримой, достижимой, актуальной и ограниченной по времени цели.
«Госконтроль в своем аудите пришел к во многом схожему с EVK основному выводу: цель, установленная для продовольственного резерва, сформулирована неясно и не учитывает другие меры по обеспечению продовольственной безопасности, – говорит Яшко. – Такая неопределенность привела к разному пониманию, на кого он рассчитан, за счет каких ресурсов следует выполнять эту задачу».
«10 процентов – промежуточный этап»
На вопрос, почему Центр резервов не справился с поставленной задачей – создать 14-дневный продовольственный фонд для всех жителей Эстонии – Яшко объясняет: «Правительство поставило перед собой весьма амбициозную цель по формированию продовольственных запасов – 14-дневный объем продовольствия для всего населения. Приступив к выполнению этой задачи, мы довольно быстро поняли, что реализовать ее исключительно за счет резерва готовой еды – невозможно: по объему он был бы сопоставим со всеми коммерческими объемами готовой еды, находящимися в Эстонии. Выкуп такого объема готовой еды государством был бы крайне затратным, и на это средства не выделены. Кроме того, это неизбежно означало бы необходимость утилизации продуктов по истечении срока годности. Пищевые отходы нельзя считать приемлемым решением».
Помимо хранения готовой еды, для повышения продовольственной безопасности в EVK выбрали многослойный и ориентированный на будущее подход – повышение устойчивости торговли и производства.
«Один из примеров такой деятельности – создание общегосударственной сети кризисных магазинов, которые смогут работать при самых разных кризисах (например, при отключении электроэнергии или связи), – добавляет представитель ведомства. – В дальнейшем мы намерены направить усилия и ресурсы на поддержку производителей продуктов питания».
Мартин Яшко отмечает, что устойчивое производство, в свою очередь, требует производственных ресурсов: «И здесь мы можем увеличить государственные запасы продовольствия до установленной цели за счет добавления универсального сырья – зерна. В совокупности имеющийся объем готовой еды и будущий сырьевой фонд для устойчивой промышленности позволяют успешно выполнить задачу, поставленную правительством, – обеспечить продовольствие для всего населения минимум на 14 дней. Таким образом, сформированный на сегодняшний день Центром резервов объем готовой еды, рассчитанный на 10 процентов населения сроком на 30 дней, – лишь промежуточный этап, на который необходимо надстраивать последующие уровни».
Яшко добавляет, что возникновение ситуации, при которой все население Эстонии будет питаться исключительно за счет государственных продовольственных запасов, – маловероятно.
По его словам, показатель в 10 процентов основан на международном опыте кризисов: именно такую часть населения составляют лица, перемещенные внутри страны, или люди, нуждающиеся в срочной продовольственной помощи. Такой объем позволяет быстро обеспечить приоритетные группы и гарантировать им месяц жизненно необходимого питания.
«Поэтому объем продовольственного резерва всегда следует рассматривать в контексте конкретного кризиса», – подчеркивает он.
Однако Госконтроль указывает, что именно привязки к конкретным кризисным сценариям в выбранной модели не представлено, из-за чего остается неясным, в каких именно ситуациях запас для 10 процентов населения будет достаточным, а в каких – нет.
Сам себе кладовая
Мартин Яшко успокаивает: в целом поводов для паники нет.
«Долгосрочное решение по государственным продовольственным резервам существует – разные уровни хранения и устойчивая цепочка поставок от сырья до потребителя, и мы последовательно движемся в этом направлении, – говорит он. – Помимо государственных ресурсов, для обеспечения устойчивости к кризисам важно, чтобы каждый человек сам готовился к возможным сбоям поставок. Для первичного реагирования лучший вариант – провиант, который уже находится у потребителя: в каждой семье дома должен быть постоянно обновляемый набор продуктов питания на минимум 7 дней».
Представитель Центра запасов объясняет, что в обеспечении населения продовольствием в кризисе важны четыре опоры: самообеспеченность, функционирование внешней торговли, устойчивость магазинов и производителей продуктов питания, а также государственные ресурсы.
«Уровень продовольственной самообеспеченности Эстонии в целом можно оценить как хороший. Значительную часть основных видов базовых продуктов производят внутри страны. На производственных предприятиях, оптовых складах и в розничных магазинах имеются достаточные объемы наиболее распространенных групп продуктов хотя бы на месяц, – перечисляет Мартин Яшко. – Кроме того, в большинстве эстонских семей есть домашние запасы продуктов на несколько дней для немедленного преодоления кризисной ситуации».
Он добавляет: «При введении продуктов в использование EVK обеспечит их транспортировку в различные регионы Эстонии. Механизм и процедуры распределения государственного оперативного резерва разработаны и испытаны на практике, а в этом году процесс планируется проверить уже в реальных условиях. Ожидания EVK совпадают с рекомендацией Государственного контроля, адресованной министерствам: для продовольственного обеспечения должна быть четко определена цель, а роль местных самоуправлений при его использовании при необходимости закреплена на уровне закона».
Если производство сокращается, запасы – не спасение
Руководитель по управлению кризисами Министерства регионального развития и сельского хозяйства Тоомас Унт, оценивая нынешние продовольственные запасы с учетом возможных кризисов, отмечает, что текущая обеспеченность Эстонии продовольствием – достаточная.
По его словам, сочетание собственного производства продуктов питания, торговли и резервов позволяет покрыть возможные гражданские кризисные ситуации. В работе сейчас – различные решения, направленные на повышение способности обеспечивать людей продовольствием и в более тяжелых кризисных условиях.
«Подготовиться на 100 процентов ко всем возможным сценариям крайне сложно, поэтому необходимо, чтобы у людей тоже был собственный домашний запас продуктов. В этом следует руководствоваться рекомендациями кампании Спасательного департамента Ole valmis («Будь готов»)», – отмечает Унт.
Он добавляет: по экспертной оценке Министерства экономики и коммуникаций, при рациональном использовании государственных средств увеличение объема физических запасов на нашем рынке – нецелесообразно. Важен не только объем резервов, но и то, в какой мере в более сложных кризисах возможно доставить продукты людям.
«Созданная в сотрудничестве с EVK и торговыми компаниями так называемая сеть кризисных магазинов позволяет доставлять людям продовольствие в разы большего объема, – говорит он. – Таким образом государственные средства используют значительно эффективнее и обеспеченность людей продовольствием в кризисных ситуациях повышается».
EVK уже заключил договоры с 83 магазинами, и число партнеров будет расти. В отчете Госконтроль, однако, отмечает, что наличие механизмов распределения не подменяет вопроса о том, достаточен ли сам объем резерва для различных сценариев чрезвычайных ситуаций.
Унт подчеркивает, что основной акцент должен быть сделан на обеспечении устойчивости цепочки внутреннего производства – от производства и переработки до торговли.
Если местное производство сокращается, то даже хорошо спланированные резервы не смогут обеспечить устойчивое функционирование в долгосрочной перспективе.
«Для обеспечения продовольственной безопасности в новом бюджетном периоде ЕС, который начнется в 2028 году, необходимо гарантировать достаточное финансирование производства продуктов питания и надежности поставок с учетом всех звеньев цепочки. Согласно текущему предложению Министерства финансов, в новом бюджетном периоде ЕС финансирование продовольственного производства в Эстонии сократится примерно на 15 процентов, – отмечает он. – Уменьшение финансирования сельского хозяйства и рыболовства ниже жизнеспособного уровня повышает кризисные риски и не соответствует интересам государственной безопасности.
Цепочка продовольственной безопасности
«Мы согласны с замечанием Госконтроля, что заявленные ожидания и реальная ситуация пока еще не полностью совпадают, – говорит руководитель направления кризисной готовности Министерства экономики и коммуникаций Ингрид Тейнемаа. – Тем не менее Центр резервов в рамках своих возможностей справился с поставленными задачами: у нас есть продовольственный резерв, который в кризисной ситуации можно немедленно использовать».
По ее словам, целевой уровень продовольственного резерва, выбранный EVK (30-дневный запас продовольствия для 10% населения), был сформирован с учетом бюджетных возможностей, реальной рыночной ситуации и аналитических оценок, в которых рассматривали различные глобальные конфликты, количество нуждающихся в помощи, планы эвакуации, рекомендации Спасательного департамента, а также опыт войны в Украине.
Тейнемаа отмечает, что текущая ситуация значительно лучше, чем несколько лет назад: «И мы последовательно движемся к тому, чтобы система стала еще более эффективной. Самое важное – обеспечить, чтобы в кризисной ситуации никто не остался без пищи, жизненно важные услуги продолжали работать, а помощь доходила до нуждающихся. Этими принципами мы руководствуемся во всех своих планах».
Вопрос по-прежнему открыт
В ответ на критику Госконтроля представители EVK и профильных министерств последовательно подчеркивают: продовольственный резерв нельзя рассматривать изолированно, он – лишь часть более широкой системы продовольственной безопасности, включающей собственное производство, торговлю, логистику и механизмы распределения помощи.
Такой подход, по их словам, позволяет эффективнее использовать государственные средства и адаптироваться к различным кризисным сценариям.
Однако именно здесь, по сути, и проходит ключевая линия разногласий. Госконтроль оценивает не всю систему продовольственной безопасности в целом, а конкретный государственный продовольственный резерв как инструмент первичного реагирования – тот ресурс, который должен быть доступен немедленно, в первые дни кризиса, когда остальные элементы цепочки могут оказаться нарушены.
Аудит не ставит под сомнение важность устойчивого производства, торговли или кризисных магазинов, но указывает, что эти меры не заменяют четко определенного и обоснованного объема государственного резерва.
До тех пор, пока целевой уровень запасов не будет напрямую соотнесен с конкретными кризисными сценариями, остается открытым вопрос: способен ли существующий резерв, рассчитанный лишь на 10% населения, выполнить ту роль, которую ему отводит государство, – обеспечить население продовольствием в самый уязвимый момент кризиса?
Комментарий
Отт Лайус, заместитель генерального директора Департамента лекарственных средств
Информацию о том, какие именно лекарства входят в часть запасов EVK, а по каким позициям они еще не сформированы в полном объеме, по соображениям безопасности мы не можем комментировать.
Потребление лекарств со временем меняется, поэтому важно постоянно отслеживать динамику фармацевтического рынка и при необходимости корректировать состав или объем хранения.
EVK формирует месячный объём обычного потребления наиболее часто отпускаемых в аптеках лекарств. Если стандартное потребление какого-либо действующего вещества существенно меняется, соответствующим образом должен меняться и его объём в хранении EVK.
В то же время использование некоторых действующих веществ может снижаться или их могут заменять другими, аналогичными. В таких случаях целесообразно исключить прежнее действующее вещество и добавить новое. Важно, чтобы система EVK отражала тенденции фармацевтического рынка.
Общие принципы формирования хранения EVK согласованы, и в настоящее время пересматривать их не планируют. В управлении Центра находится около 180 лекарственных средств. Препаратов, которые ежедневно используют в Эстонии, – значительно больше, однако формировать их наличие по всем из них нецелесообразно и экономически неоправданно.
Резерв EVK – лишь одна из составляющих готовности к лекарственным кризисам. Она дополняет обычные складские запасы оптовых компаний и аптек, а также лекарства, которые есть у людей дома.
Мы призываем жителей запастись разумным объёмом медикаментов и хранить их у себя дома: в каждой семье должны быть необходимые безрецептурные препараты на неделю, а личные рецептурные лекарства – как минимум на месяц.
Но закупать лекарства в больших объемах нет смысла, поскольку их срок годности может истечь до того, как они понадобятся. Это означает финансовые потери для человека и одновременно представляет экологический риск.
Полезные ссылки
Информация о принципах управления государственными оперативными резервами: https://varudekeskus.ee/eesti-varude-keskus/riigi-tegevusvarud/tegevusvarude-pohimotted
Информация о кризисных магазинах: https://varudekeskus.ee/eesti-varude-keskus/toimepidevus/logistika/kriisipoed
